Cronología del conflicto
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), existe un importante déficit habitacional: el 6,3% de los hogares necesitan una vivienda nueva y 5,3% se encuentra en condiciones desfavorables. Estos casos se concentran principalmente en el sur de la ciudad, específicamente en las comunas 1, 4, 7 y 8. Como contracara, durante los últimos 15 años se construyeron 28 millones de metros cuadrados, pero estas nuevas propiedades se localizan en la zona norte (comunas 1, 2, 11, 12, 13 y 14).
Asimismo, según datos oficiales del gobierno porteño publicados en el informe “Mesa de estudio sobre viviendas vacías, 2018-2019”, desde el 2007 hasta la actualidad se consolidó un cambio en la tendencia en el tipo de vivienda construida. Específicamente se observa un aumento de las de un ambiente (pasando de un 15% a un 45% del total). Esto, a su vez, se acompaña con cierta primacía de las viviendas suntuosas, sobre todo desde el 2016.
Hay un “boom” inmobiliario innegable, pero que no representa una solución para el grave déficit habitacional existente. En ese marco, proyectos como los de Costa Salguero no son una novedad en el modelo de ciudad que desde el oficialismo se intenta promover hace años. En un apretado resumen, este modelo se compone de una combinación entre desarrollo inmobiliario y especulación. Para ello se habilita la compra de terrenos a precios irrisorios, se prioriza la valorización de ciertas zonas por sobre la mejora de la condiciones de vida de los habitantes (las más de las veces sectores populares o vulnerables) y se desalojan asentamientos.
El proyecto de Costa Salguero no podría realizarse sin la aprobación, en la Legislatura, de excepciones al marco normativo (principalmente al Código Urbanístico). Esto aumenta la rentabilidad y habilita la privatización de la tierra pública. La tierra y la vivienda se consolidan como reserva de valor y generadores de plusvalía urbana, concebidos como consumo para las élites, por sobre su función social: garantizar el derecho al hábitat, la vivienda y la ciudad.
Las características de las intervenciones recientes para la renovación del eje costero despiertan nuevas disputas respecto al derecho al acceso y goce de los espacios públicos al impulsar sobre estas zonas desarrollos inmobiliarios destinados a sectores de altos ingresos. En paralelo, las políticas de urbanización avanzan sobre los barrios de origen informal localizados en este eje ribereño (la Villa 31 y Rodrigo Bueno). Se visibiliza un claro intento de transformación urbana de estas zonas, que alerta sobre los posibles riesgos de gentrificación.
Tal como ha sido estudiado en profundidad para el caso de otras ciudades latinoamericanas, en Río de Janeiro, las favelas ubicadas en áreas centrales atravesaron procesos de gentrificación impulsados por el desarrollo de mega eventos -como la Copa Mundial de Fútbol 2014 o los Juegos Olímpicos de Verano 2016-. Estos procesos implican un aumento del precio del suelo y del costo de vida en los barrios populares, empujando a las poblaciones originales a desplazarse a otras zonas de la ciudad.
En 2021 la discusión sobre los proyectos inmobiliarios en CABA alcanzó uno de sus picos más altos con el caso de Costa Salguero y Punta Carrasco. El gobierno de Horacio Rodríguez Larreta buscaba (una vez más) modificar las normativas urbanísticas para construir en la zona lindante al río un mega proyecto inmobiliario de usos mixtos (oficinas, departamentos, comercios, parque público y parque privatizado) con un valor del metro cuadrado por arriba de los 9000 dólares.
Este proyecto se enmarca en lo que se denomina “Distrito Joven”. Abarca cinco sectores de la Costanera Norte, los cuales comienzan en el Parque de la Memoria y finalizan en Costa Salguero, con unos siete kilómetros de extensión, pasando frente al aeroparque metropolitano Jorge Newbery. El plan abarca un polígono de 73,09 hectáreas.
En la cronología de los hechos se plasma el modus operandi del oficialismo. Repasemos: en octubre del 2020 se aprobó la ley que permitía la venta de los predios. En virtud de lo dispuesto por el artículo 89 y 90 de la Constitución de la Ciudad, la aprobación de la ley debía someterse al procedimiento de doble lectura, que obliga a la realización de audiencias públicas previas a la aprobación definitiva.
Este mecanismo de participación democrática introducido en la Constitución porteña, fue utilizado como pocas veces antes: de las audiencias participaron miles de personas, organizaciones, sindicatos, referentes, etc. que se opusieron a la iniciativa.
En paralelo, se organizaron diferentes acciones que incluyeron bicleatadas al predio, una juntada de firmas para la presentación de un proyecto de iniciativa popular y también el impulso de un proceso judicial (amparo presentado por la ex diputada Gabriela Cerruti y el Observatorio del Derecho a la Ciudad) a los fines de frenar cualquier avance en la construcción de los terrenos.
No se logró conmover al oficialismo ni a sus aliados, a pesar del amague de la Unión Cívica Radical (UCR) al voto independiente. Vamos Juntos, el bloque oficialista en la Legislatura porteña, tuvo una votación holgada de 36 a 22. El mismo día favoreció el convenio con el grupo IRSA para levantar un nuevo barrio en la ex Ciudad Deportiva de Boca Juniors.
En diciembre del 2020 se aprobó la ley 6289, que autorizaba la puesta a disposición del predio. Sin embargo, la acción pública no fue en vano, ya que en el texto se incluyó una modificación sustancial que alteró -al menos parcialmente- las intenciones originales del ejecutivo: al menos el 65% de la superficie del conjunto “Costa Salguero – Punta Carrasco” tendrá destino de uso y utilidad pública, vías públicas y espacios verdes parquizados. Asimismo, el desarrollador estará obligado a destinar un ancho adyacente continuo a la línea de ribera no menor a treinta (30) metros que sólo podrá ser destinado a espacio verde público asegurando la conectividad y transitabilidad de todo el borde ribereño.
La derrota legislativa no obturó el desarrollo del resto de las estrategias. En cuanto al proceso judicial, tanto en primera instancia como en Cámara la ley fue declarada inconstitucional. Se encuentra pendiente de resolución el caso ante el Tribunal Superior de Justicia, del que resulta difícil esperar un fallo desfavorable al gobierno, dada su composición. No obstante, estas sentencias sienten un precedente ya que mencionan que los terrenos son de dominio público y que la ley 6289 es contraria a los derechos a gozar de un medio ambiente sano, al libre acceso al río y a la participación ciudadana (art. 8, 26, 27, 41 de la Constitución de la CABA)
La iniciativa popular
Contemplado en la Constitución de la Ciudad (art. 64), la iniciativa popular es un mecanismo de participación ciudadana. En su momento, la idea inspiradora de su inclusión estuvo vinculada con reimpulsar la democratización institucional y la creación de mecanismos alternativos a la representación tradicional y típica del sistema republicano. La Constitución de la CABA de 1996, habilitada por el reconocimiento de la autonomía de la Ciudad en 1994, se inscribe así en una tradición de reformas constitucionales que incorporaron mecanismos de apertura del sistema político, siendo las más relevantes las de Colombia (1991), Venezuela (1999) y más tarde las de Ecuador (2008) y Bolivia (2009).
En concreto la Constitución permite que con la firma del 1,5% del padrón electoral de la Ciudad, puedan presentarse proyectos de ley que deben ser obligatoriamente tratados por la Legislatura en el plazo de 12 meses. La ley 40 que lo reglamenta dispone que corresponde al Tribunal Superior de Justicia controlar la veracidad de las firmas presentadas a través de un muestreo.
En su corta existencia la Ciudad había utilizado mecanismos de participación directa en forma previa. El más relevante estuvo centrado en el proceso de destitución del ex jefe de Gobierno, Aníbal Ibarra, a partir de la tragedia de Cromañón. Sin embargo, en materia de iniciativa popular existían muy pocos antecedentes -uno promovido por el sindicato ADEMyS y otro de control de motovehículos- y ninguno logró superar el piso de firmas requerido.
Sin embargo, en este caso fue diferente y será la primera vez que la Legislatura trate una ley promovida bajo este procedimiento. El proyecto fue impulsado por muchas de las personas que estuvieron involucradas en la organización del resto de las iniciativas contra la privatización de Costa Salguero. Tiene como fin la abrogación (derogación) de la ley 6289 y la creación de un parque público de acceso libre, gratuito e irrestricto en la totalidad del predio.
En los meses que duró la juntada de firmas, se alcanzó la suma de 53.709 adhesiones y el Tribunal Superior de Justicia determinó que la iniciativa contaba con el apoyo del 1,5% del padrón de la Ciudad (44.538 personas).
Ahora la Legislatura deberá tratarlo en el plazo de 12 meses, previo dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales. También deberá promocionarse la iniciativa por medios públicos y privados de comunicación.
No obstante, el proceso de juntada de firmas que inició en 2020, aún no culmina y fue sostenido gracias al esfuerzo de las organizaciones. Si bien no requiere de patrocinio letrado o erogaciones, el trámite no es gratuito en términos de despliegue. La duración del proceso no se explica solo en el tiempo que tarda la recolección de firmas sino, especialmente, en los mecanismos institucionales que tornan ineficiente el proceso: las firmas solo pueden ser de puño y letra (no virtuales), en formularios preestablecidos. Asimismo implica a dos poderes del Estado con sus consiguientes demoras administrativas. Para comprobar la veracidad de las firmas, el Tribunal Superior de Justicia ordena citaciones, es decir que un conjunto de personas deben concurrir a ratificar su voluntad de apoyo a la iniciativa, proceso que suma considerables retrasos.
Para colmo, luego de todo este esfuerzo, la ley no impone a la Legislatura ninguna mayoría agravada para el rechazo; simplemente está obligada a darle tratamiento a la cuestión. Dada la composición política actual del cuerpo, es casi imposible que la ley sea aprobada.
Solo está prevista la realización de un referéndum si se supera el 15% del padrón, lo que implicaría casi 450.000 firmas.
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El saldo de la organización contra la privatización de espacios públicos es enorme. El tema ha representado sin dudas un problema para el oficialismo, al punto de revertir su estrategia oficial.
Lo histórico de este proceso sirve para repensar los instrumentos de participación ciudadana. Actualizarlos al cambio tecnológico permitiendo que las firmas puedan ser virtuales y acortando trámites administrativos.
Por otro lado, deben ser valorizados. El impulso de leyes surgido de la iniciativa popular obliga a les legisladores a comprometerse aún más con el tratamiento de la cuestión. Si bien no puede modificarse el piso del 15% para tornar obligatorio un referéndum (ya que está en la Constitución) bien podría sostenerse la necesidad de mayorías agravadas para desechar el trámite de las leyes surgidas de la iniciativa popular.
- Denise Brikman es socióloga (UBA) y becaria postdoctoral del CONICET
- Guada Santana es secretaria de Juventudes de Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AEJBA) y referenta de Soberana