El Gobierno Nacional y el de la Ciudad de Buenos Aires (CABA) afrontan un pleito judicial por el Decreto que, en septiembre de 2020, redireccionó parte de los fondos que el presidente Mauricio Macri había adjudicado a la administración porteña por el traspaso de la Policía Federal y otras funciones vinculadas a la cuestión de la seguridad.
Desde comienzos de año se realizaron varios encuentros para que las partes acuerden una salida negociada, pero la CABA mantuvo una postura inamovible. Ahora la resolución de esa controversia está en manos de la Corte Suprema de Justicia.
La intervención del Poder Judicial tergiversa, una vez más, la condición de un hecho que es eminentemente político. Las disputas entre el Gobierno Nacional y las provincias por lo que se recauda por los impuestos es algo tan viejo como la conformación del Estado argentino. Lejos de constituir una cuestión técnica es un emergente de crisis económicas y luchas de poder recurrentes.
Por su peso político y económico, en esas controversias la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires siempre han estado en el centro de la escena. El contexto actual le agrega elementos que no hacen más que potenciar esa tendencia histórica.
Un poco de historia reciente para entender de qué hablamos
La Coparticipación Federal es el sistema (definido en la Constitución Nacional) que establece la distribución de lo recaudado con todos los impuestos nacionales existentes o a crearse (con algunas excepciones); en virtud de una delegación efectuada por las provincias para que la Nación recaude, retenga la porción de recursos que le corresponde y redistribuya el resto entre los 24 distritos en los que se divide el país. En ese marco, hay una serie de hitos a destacar:
- La Ley 23.548 de 1988 define el régimen de coparticipación vigente. Con la reforma constitucional de 1994 la Ciudad de Buenos Aires adquirió el rango de autónoma. Un año después se sancionó la Ley Nacional 24.588, en la cual se fijan las competencias que ambas jurisdicciones tendrán en el territorio de la CABA.
- En diciembre de 2002 se suscribió un Acta Complementaria entre el Estado Nacional y la CABA donde se fija que la Nación debe transferirle el 1,4% del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en la Ley de Coparticipación. Al ser la Ciudad un territorio autónomo, pero no una provincia de la Nación, nunca ha formado parte del esquema de distribución secundaria de los fondos coparticipables. Es decir que cada modificación en el coeficiente recibido por la capital, no afecta a la distribución del resto de las provincias, sino a los fondos que le restan al Tesoro Nacional.
- El 5 de enero de 2016, habiendo transcurrido menos de un mes de la asunción de Mauricio Macri como presidente, se suscribió un Convenio entre el Estado Nacional y la Ciudad en el que se dispuso la transferencia de facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas en la CABA. En virtud de este convenio se le transfirió personal, organismos, funciones, competencias, servicios y bienes, tanto materiales (muebles e inmuebles) como inmateriales (sistemas informáticos, de seguimiento y/o de comunicación), los contratos en ejecución y todos aquellos bienes y servicios al 1º de octubre del año 2015.
- El 18 de enero de 2016 el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 194 que, con sustento en el acuerdo mencionado, establece que la participación que le corresponde a la CABA se fija en un coeficiente equivalente al 3,75% sobre el monto total recaudado por los gravámenes establecidos en la Ley de coparticipación.
- En el llamado Consenso Fiscal 2017 se resolvió modificar el artículo 1º del DNU 194/2016 para reducir el porcentaje de participación de la CABA en los impuestos coparticipables, con el argumento de mantenerla en condiciones de igualdad con el resto de las jurisdicciones a raíz de los cambios previos en la Ley de Impuesto a las Ganancias y el incremento de la asignación específica del Impuesto al Cheque. Por medio del decreto 257/2018 se redujo el porcentaje al 3,5%. Dicho Consenso Fiscal fue ratificado en la Ley Nacional 27.429 de 2018 y por la Resolución 441 de la Legislatura de la CABA dictada en diciembre de 2017.
- Finalmente, luego de varios días de tensión por reclamos salariales por parte de la Policía Bonaerense, el 10 de septiembre de 2020 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto 735/2020, que establece el Fondo para el Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires. Dicho DNU modifica además el coeficiente de coparticipación federal de la CABA llevándolo del 3,5% vigente desde 2018 al 2,32%. El DNU 735 expresa que las modificaciones anteriores carecieron de la fundamentación necesaria, y que la evaluación del impacto presupuestario real de las funciones de seguridad traspasadas equivalía solamente a un 0,92% adicional a la participación que tenía previamente (1,40%). Por tanto, mientras el Congreso sostenga la transferencia de las facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas en la Ciudad, la participación de la CABA en la distribución en concepto de coparticipación se fija en un 2,32%.
- Está reducción es la que fue judicializada por el Gobierno de la Ciudad mediante un amparo y que contempla el reclamo de la deuda de coparticipación de 2020 y 2021, a la que se sumará la de 2022.
Los recursos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
El Gobierno de la CABA (GCBA) dispone de una serie de recursos que pueden clasificarse según estas fuentes:
- Los fondos que el Estado Nacional le cede en concepto de coparticipación de impuestos y transferencias.
- Lo que recauda por impuestos y tasas como cualquier provincia, y tasas, derechos y contribuciones municipales.
- Lo que le ingresa por préstamos internacionales o deuda emitida por el GCBA.
En este sentido, la Ciudad posee una singularidad. Es el único distrito que tiene la potestad tributaria de cobrar impuestos al igual que las provincias y de recaudar recursos típicos de un ente municipal.
En el siguiente cuadro se puede observar la participación de los recursos por fuente de financiamiento desde el año 2005 hasta el acumulado de marzo de 2022, sin contemplar los fondos por endeudamiento y distinguiendo la proporción que recibe del Estado Nacional por coparticipación y por transferencias.
El peso de los recursos obtenidos por la coparticipación aumentó significativamente entre 2016 y 2020. Su participación sube 12 puntos porcentuales y se mantiene en ese nivel durante ese lapso. En 2021 la proporción se achica, ya que se vuelve a reducir el índice y los fondos por el traspaso de la seguridad ya no salen de la coparticipación, sino que se envían mediante una transferencia corriente por el traspaso de Facultades y Funciones de Seguridad en Todas las Materias No Federales Ejercidas en la CABA.
En el gráfico se puede apreciar además cómo la participación de la coparticipación vuelve a niveles de 2015 y cómo aumenta la participación de las transferencias, pero no en la misma proporción, ya que solo se transfieren los recursos estrictamente ligados a seguridad en la proporción que determinó el Ejecutivo Nacional.
Ingresos tributarios propios
¿Cómo se compone la recaudación de la CABA? De acuerdo al tipo de tributo, por un lado, están los impuestos vinculados a la actividad económica y al consumo (Ingresos Brutos y Sellos). Por otro lado, los impuestos patrimoniales (Patente e Inmobiliario) y, finalmente, otras tasas y contribuciones de menor relevancia. El caso del Alumbrado Barrido y Limpieza (ABL) es especial porque contiene el pago por un servicio (una tasa) y también se contempla como un tributo patrimonial, según la valuación de los inmuebles.
Algo que diferencia a esas categorías es cómo se explica su evolución. Tanto los ingresos por coparticipación como los impuestos vinculados a la actividad económica evolucionan, en lo fundamental, al ritmo de la producción, el comercio y el consumo. O sea, el cobro es un porcentaje de ventas, ingresos, ganancias y son ingresos que tienen indexado el aumento de precios. Los tributos patrimoniales dependen directamente de decisiones políticas.
Acá es interesante remarcar que la mayor parte de los ingresos de la CABA provienen de los primeros. En la serie que incluye dos años previos al período de Gobiernos del PRO, los impuestos patrimoniales representan un promedio del 12%, mientras que las cargas impositivas a la actividad económica y al consumo, principalmente el impuesto sobre los ingresos brutos más sellos, representan el ítem más importante por lejos con el 77%.
Teniendo como referencia la disputa entre Nación y Ciudad por el índice de la coparticipación, vale observar un último dato. En 2016 ese ítem tuvo un incremento del 253% con respecto al año anterior, pero el gasto tuvo un aumento de tan solo un 61%. En este sentido, se puede inferir que el aumento de los fondos remitidos en concepto de coparticipación compensó con creces los gastos que significaban las funciones que en aquel momento se le transfirieron a la Ciudad.
- Cecilia Iselli y Valeria Silva son economistas (UBA) e integrantes del Equipo de Presupuesto de Futura-Laboratorio de Ideas